在主观方面，有些州只将明知（knowingly）行为认定为违法，例如西佛吉尼亚州法律规定：明知意图影响选举结果或者极有可能影响选举结果的言论为不实言论，仍故意发表、散布或者指使他人发表、散布的行为是轻罪，处一年以下监禁，或者处一年以下监禁并处或单处一万美元以下罚金。

为了确保官僚机构的正常运转与目标实现，上级有权监督下级工作。新中国成立后，一直沿用的请示报告制度以及批示制度得到了坚持和发扬，批示制度已经成为我国管理秩序运行中权力表达与信息交流的重要方式，各级官员的批示在处理各种问题上的决定性作用已然是中国政治的一部分。

[23]周佑勇教授认为，行政行为是具有行政权能的组织或者身处特殊职位的个人的行为。参见霍蕴夫：《中国古代公文的起源与发展》，《宁夏社会科学》1989年第4期。行政批示的对象既包括具体行政相对人也包括不特定的多数人。[32]笔者认为，以这种理论来确定一个行政行为是否具有可诉性是有问题的。早在2000年海南凯立公司诉中国证监会案中，就体现出了这种内外划分在诉讼中的不适应性。

行政批示是行政负责人发表意见的方式之一，必须通过书面形式作出，而行政意见可以以书面作出也可以以口头方式作出。[17]参见前注[15]，彼得•布劳、马歇尔•梅耶书，第17页。在这一结构里，人大行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权、法院和检察院则共同行使司法权。

彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的说明(1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上)，《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第2期，第99页。倘能如此，我们至少可在归纳出类似于三权分立那样精炼的权力配置原则之前，总结出一套功能等价的我国横向分权规范体系、权力配置的规律和特征。然而，组织优位是否意味着人大可以无限度地制约和干预一府一委两院？一府一委两院是否因其宪法所确定的独立职权而至少对人大具有防御型的制约——即排斥某些来自人大的监督？这些是长期困扰分权实践的疑问。最终，监督有限论在权衡中占了上风，个案监督并未被法定化。

[77] 2、法律保留事项与国务院的职权立法权的关系 如前文所述，《立法法》进一步厘清了全国人大及其常委会与国务院之间的立法管辖权边界。《立法法》在规范国务院职权立法时明确，行政法规可以就下列事项作出规定：……(二)宪法八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

[45]也有学者认为，一府两院都是作为决策机关的人大的执行机关。[21]这与1954年《宪法》形成鲜明的对比。在此基础上，可以根据具体的情况派生出其他派生性机关(如分享外交权的国家主席、承担部分立法职能的全国人大专门委员会等)和派生性权力(如法院的调解权、政府的行政复议权等)，但这些机关和权力依然脱离不了五元结构的统辖范围。[66]国务院的双重身份具有特殊性。

最高人民法院的初审管辖权除了由法律规定之外，还可以由其自身决定。究竟需要几个权力单元，单元间的界限如何划分是争论的焦点所在。在围绕《监察法》草案展开的讨论中，学者们对此也存在分歧。如果过于扩张地理解全国人大及其常委会的专属立法权，那么国务院的职权立法权的空间则所剩无几。

[86] 当然，如果一府一委两院所行使的是来自人大授予的同质权力，那么人大的监督权可以否定前者的决策权。[65]同注[1]，蔡定剑书，第320页。

其他的议案只是一种建议，对于这类提案人大秘书处有向其它机关转交的义务，但没有处理和报告处理结果的义务，否则，人大秘书处将会变成第二个国务院。[83] 《行政诉讼法》将国务院的最终裁决行为排除在监督对象之外也是处于同样的考虑。

典型的权力让渡方式出现在立法领域。[70]蔡定剑：论完善我国人大的司法监督制度，《法学评论》1987年第3期，第12页。[61] 因此，全国人大审议、批准国民经济发展计划及其执行情况并不构成对国务院行使的行政权的不当干预。事实上，我国宪法从一开始就没有完全坚持议行合一的理念，转而构建了一个由人大和一府两院共同组成的四元结构。从地方人民法院、地方人民检察院对本级人大负责的法理基础可以推断，上述两个条文中最高人民法院、最高人民检察院所要负责的应当也是作为产生它的国家权力机关的全国人大及其常委会。行政法规制定权、法律议案提出权、国民经济和社会发展计划和国家预算编制执行权、对外事务管理权、缔约权、区域划分批准权、以及紧急状态决定权都属于此类权力。

由于《宪法》修改和《监察法》制定于今年3月刚刚完成，《立法法》尚未就提案做相应修改，因此，此部分仅涉及一府两院。区域划分批准权对应全国人大的省、自治区、直辖市建置批准权。

二、初始权力单元的设置 (一)分权的基本格局：五元结构 在国家权力的横向配置方面，现行宪法选择了坚持1954年宪法所创设的人民代表大会制度。参见注[37]，吴家麟文，第68页。

[84]因此，在我国，监督在很多语境下被界定为支持，这在很大程度上是由特殊的政党制度以及由此形成的国家机关间相对紧密的合作关系所决定的。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，但对国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院却不存在类似的监督方式。

持相同观点的学者的讨论，同注[70]。[52] 组织优位的存在使人大与一府一委两院的关系在两个领域体现出单向性的特征。[39]这也可能是未使用最高国家法律监督机关的原因所在。对此，全国人大常委会法工委认为，因法律没有规定，需要进一步研究，以暂不作规定为宜。

尽管全国人大常委会都有权监督一府一委两院的工作，但监督方式还是非常明显的。但是，司法解释的实践却一直延续至今。

刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2005年版，第168页。而将其作为最高国家检察机关则固守和维护了最高国家审判机关的地位和权威。

[14]也有主张将政协设置为全国人大的第二院[15] 避免权力过分集中、使各个国家机关更好地分工合作、相互配合、使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业、使我们的国家比过去更能经得起风险是其所追求的主要制度目标。[43]有关全国人大常委会三种权力类型划分，参见林彦：再论全国人大常委会的基本法律修改权，《法学家》2011年第1期，第3-4页。

学者们大都以宪法第三章国家机构的规范为基础展开阐释。一方面，民主决策变成了集体决策。[43] 有学者主张，人大与一府两院形成一种如同家长与子女的关系，且子女间地位平等。此外，立法修正也可能会造成两院与一府日益趋同的现象，尽管存在积极和消极两种形态的趋同。

全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。[13]是否设国家主席也众说纷纭。

该条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。此后，主管农业工作的朱镕基副总理在给全体政治局常委的信中对此进行强烈质疑，暗含对人大越界监督批评的意味。

所谓有限监督原则就是倡导监督应以尊重被监督对象核心职权，不谋求和行使否决权意义上的监督权。马岭教授为此指出，检察机关的性质应当由检察机关的公诉权这种核心权力，而不是由检察机关中的侦查权、抗诉权、判决执行的监督权、建议权等来决定，国家法律监督机关对于检察院而言是一种不合时宜的定性。